為發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)打氣
原題：為發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)打氣
——《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》解讀
作者：劉滿平
摘要：《意見》提出加強(qiáng)產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，促進(jìn)天然氣供需動態(tài)平衡；深化天然氣領(lǐng)域改革，建立健全協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展體制機(jī)制。這將對未來國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)行和天然氣市場運(yùn)行產(chǎn)生三大影響。
最近，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），此意見從規(guī)格上講僅次于2017年5月以中辦、國辦名義下發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，其重要意義不言而喻，在業(yè)內(nèi)反響強(qiáng)烈。對于意見內(nèi)容的解讀，由于看問題角度不同，“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同”，激勵與壓力并存。例如，對于油氣企業(yè)，既可以從意見中看到政府對發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)的重視和政策支持，也可以感覺到加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度、確保增儲上產(chǎn)的壓力。對于城市燃?xì)馄髽I(yè)，既可以得到理順天然氣價格機(jī)制所帶來的好處，當(dāng)然還有加強(qiáng)儲氣能力建設(shè)、確保供應(yīng)的壓力。所以，表面上看，《意見》只是將各部門之前或正在從事的涉及天然氣發(fā)展與改革工作的簡單羅列，沒有什么新的創(chuàng)新性或突破性政策出臺，意義不是很大。但如果仔細(xì)研究，還有許多舉措具有很強(qiáng)的針對性和實(shí)用性，值得業(yè)內(nèi)人士去深入研究和探討。
《意見》出臺的背景和意義
一是明確天然氣能源主體地位的需要，為發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)加油打氣?！兑庖姟吩俅蚊鞔_了加快天然氣開發(fā)利用，促進(jìn)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，是我國推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的重要路徑。從國家愿景、能源革命等戰(zhàn)略高度看，將天然氣發(fā)展成為我國主體能源之一，是正確的戰(zhàn)略選擇。這些判斷對天然氣的發(fā)展戰(zhàn)略和定位將進(jìn)一步凝聚共識，鼓舞士氣。
二是促進(jìn)我國天然氣持續(xù)利用和能源轉(zhuǎn)型的需要。我國當(dāng)前能源發(fā)展仍處于煤炭時代，天然氣消費(fèi)在一次能源消費(fèi)中的比重僅為7.5%左右，與世界平均水平的24%有較大差距。根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃》中的目標(biāo)，預(yù)計(jì)2020年天然氣市場消費(fèi)量將達(dá)到3600億～3800億立方米，未來3年年均復(fù)合增速有望達(dá)到15%以上。因此，未來必須加快推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，降低煤炭消費(fèi)占比，擴(kuò)大天然氣及非化石能源的利用水平。其中，充分發(fā)揮天然氣清潔低碳、靈活高效優(yōu)勢，需要加快推進(jìn)天然氣在城鎮(zhèn)燃?xì)猓ê膳?、工業(yè)燃料、燃?xì)獍l(fā)電等領(lǐng)域以“氣代煤”和新市場拓展為主要途徑的大規(guī)模、高效科學(xué)利用。
三是解決天然氣行業(yè)快速發(fā)展時期不平衡不充分矛盾的需要。我國天然氣行業(yè)問題不少。這些問題里面既有天然氣行業(yè)自身存在區(qū)域供需、季節(jié)性需求、區(qū)域調(diào)峰需求等三大不平衡的問題，還存在一些影響行業(yè)發(fā)展的深層次矛盾問題，對此，《意見》將天然氣發(fā)展不平衡和不充分問題的解決作為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，將促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建供應(yīng)立足國內(nèi)、進(jìn)口來源多元、管網(wǎng)布局完善、儲氣調(diào)峰配套、用氣結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行安全可靠的天然氣產(chǎn)供儲銷體系。立足資源供應(yīng)實(shí)際，統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)天然氣有序利用作為基本原則之一，是油氣行業(yè)落實(shí)黨的十九大精神的重要體現(xiàn)。
四是建立健全相關(guān)天然氣政策體系的需要。我國天然氣生產(chǎn)和利用成本相對較高，在發(fā)展初期，適當(dāng)?shù)呐涮渍咧С质切袠I(yè)跨越發(fā)展的重要撬動力量。我國從2011年啟動價格改革以來，相關(guān)部門陸續(xù)出臺涉及天然氣行業(yè)相關(guān)政策至少25個。但這些文件的關(guān)注點(diǎn)大都在如何促進(jìn)天然氣消費(fèi)利用、推進(jìn)天然氣發(fā)展上，主要從需求側(cè)上入手。此外，之前很多政策還存在“重規(guī)劃、輕落實(shí)”“重單項(xiàng)、輕協(xié)調(diào)”等問題。因此，《意見》提出了現(xiàn)階段和近中期天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循培育和完善的發(fā)展思路，針對國內(nèi)勘探開發(fā)、多元海外供應(yīng)體系、多層次儲備體系及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等屬于供給側(cè)范疇，主要在供給側(cè)發(fā)力，詳細(xì)分清楚責(zé)任，強(qiáng)調(diào)落實(shí)，彌補(bǔ)之前政策過多集中于需求側(cè)的短板，健全相關(guān)政策體系。
五是落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神，加強(qiáng)產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，避免“氣荒”發(fā)生的現(xiàn)實(shí)需要。2017年冬季天然氣供應(yīng)過程中，北方不少地區(qū)不同程度出現(xiàn)氣源供應(yīng)緊張現(xiàn)象，引發(fā)社會高度關(guān)注。中央領(lǐng)導(dǎo)同志對此有過多次批示，指示要加強(qiáng)產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，提高供應(yīng)能力，避免氣荒再次發(fā)生。如果說2017年天然氣行業(yè)關(guān)鍵詞是氣改、氣價、氣荒，那么2018年天然氣行業(yè)的關(guān)鍵詞就是加強(qiáng)產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，就是保供。所以，《意見》的出臺非常具有針對性和緊迫性，也是我國今后天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展最全面、最系統(tǒng)和具有最高層次指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性文件。
《意見》主要內(nèi)容
《意見》共分三大部分，分別為涵蓋指導(dǎo)思想和基本原則內(nèi)容的總體要求；加強(qiáng)產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，促進(jìn)天然氣供需動態(tài)平衡；深化天然氣領(lǐng)域改革，建立健全協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展體制機(jī)制。而后兩大部分又詳細(xì)分解為10條主要措施。
（一）系統(tǒng)闡述一個宗旨
近期天然氣發(fā)展思路是按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)的任務(wù)要求，落實(shí)能源安全戰(zhàn)略，著力破解天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次矛盾，有效解決天然氣發(fā)展不平衡不充分問題。宗旨是確保國內(nèi)快速增儲上產(chǎn)，保障供需基本平衡，實(shí)現(xiàn)設(shè)施運(yùn)行安全高效，確保民生用氣。通過市場機(jī)制進(jìn)一步理順，實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序安全可持續(xù)發(fā)展。
（二）明確提出近期發(fā)展兩大目標(biāo)
為確保國內(nèi)快速增儲上產(chǎn)，供需基本平衡，《意見》明確提出力爭到2020年底前國內(nèi)天然氣產(chǎn)量達(dá)到2000億立方米以上，要求供氣企業(yè)到2020年形成不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力，各地區(qū)到2020年形成不低于保障本行政區(qū)域3天日均消費(fèi)量的儲氣能力。產(chǎn)量目標(biāo)是新提的，儲氣目標(biāo)是之前國家發(fā)改委相關(guān)文件里面就有了。如果努力將增速維持在之前的平均水平，尤其是非常規(guī)上出現(xiàn)大幅增長，實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的概率很大。
（三）健全三大保障供應(yīng)體系
三個體系分別指健全天然氣多元化海外供應(yīng)體系，構(gòu)建多層次儲備體系，以及建立完善天然氣供應(yīng)保障應(yīng)急體系。關(guān)于儲備體系建設(shè)，提出建立以地下儲氣庫和沿海液化天然氣（LNG）接收站為主、重點(diǎn)地區(qū)內(nèi)陸集約規(guī)?；疞NG儲罐為輔、管網(wǎng)互聯(lián)互通為支撐的多層次儲氣系統(tǒng)的思路。提出統(tǒng)籌推進(jìn)地方政府和城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)儲氣能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)儲氣設(shè)施集約化規(guī)?；\(yùn)營，避免“遍地開花”；鼓勵各類投資主體合資合作建設(shè)儲氣設(shè)施。關(guān)于供應(yīng)保障應(yīng)急體系，意見要求落實(shí)地方各級人民政府的民生用氣保供主體責(zé)任，嚴(yán)格按照“壓非保民”原則做好分級保供預(yù)案和用戶調(diào)峰方案，在應(yīng)急保供等特殊時段加強(qiáng)對天然氣進(jìn)口的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
（四）協(xié)調(diào)處理四大關(guān)系
一是協(xié)調(diào)好國內(nèi)天然氣供應(yīng)和海外天然氣供應(yīng)的關(guān)系，建設(shè)內(nèi)外兼?zhèn)涞奶烊粴夤?yīng)體系。國內(nèi)供應(yīng)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)量增長，國外供應(yīng)則是多元。具體落實(shí)的國內(nèi)措施是油氣企業(yè)全面增加國內(nèi)勘探開發(fā)資金和工作量投入，確保完成國家規(guī)劃部署的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)；針對海外體系建立的措施加快推進(jìn)進(jìn)口國別（地區(qū)）、運(yùn)輸方式、進(jìn)口通道、合同模式及參與主體多元化，堅(jiān)持長約、現(xiàn)貨兩手抓，加強(qiáng)與重點(diǎn)天然氣出口國多雙邊合作。
二是協(xié)調(diào)好供應(yīng)和需求的關(guān)系，核心是利用價格改革實(shí)現(xiàn)氣源供需的有效銜接，基本要求是以氣定改（煤改氣），以供定需。增產(chǎn)、海外供應(yīng)及發(fā)揮調(diào)峰功能的儲氣庫建設(shè)著力點(diǎn)是供應(yīng)，屬于供給側(cè)改革范疇。關(guān)于天然氣需求，提出了新增天然氣量優(yōu)先用于城鎮(zhèn)居民生活用氣和大氣污染嚴(yán)重地區(qū)冬季取暖散煤替代；提出了落實(shí)好理順居民用氣門站價格方案，合理安排居民用氣銷售價格；提出了加強(qiáng)天然氣輸配環(huán)節(jié)價格監(jiān)管，切實(shí)降低過高的省級區(qū)域內(nèi)輸配價格，在充分發(fā)揮價格對資源配置調(diào)節(jié)功能的同時確保天然氣用戶以較低成本獲得氣源的發(fā)展思路。《意見》旨在通過價格改革實(shí)現(xiàn)對供需的有效銜接，同時鼓勵發(fā)展可中斷大工業(yè)用戶和可替代能源用戶，聚焦“壓非保民”的影子依舊存在。
三是協(xié)調(diào)好天然氣與其他能源的相互替代問題。提出按照宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油的原則，充分利用各種清潔能源推進(jìn)大氣污染防治和北方地區(qū)冬季清潔取暖，避免出現(xiàn)天然氣大規(guī)模消費(fèi)增長導(dǎo)致供應(yīng)短缺現(xiàn)象。提出全面實(shí)行天然氣購銷合同制度，鼓勵簽訂中長期合同，積極推動供需雙方跨年度合同簽訂，目的在于通過長期合同保證供需體系運(yùn)行穩(wěn)定。
四是協(xié)調(diào)好天然氣勘探開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。隨著我國對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)越來越重視，劃定了諸多自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線，勢必會影響到油氣資源的開發(fā)，例如在渤海海域劃定的生態(tài)紅線，影響到華北油田的資源開發(fā)。為此，意見提出統(tǒng)籌平衡天然氣勘探開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極有序推進(jìn)油氣資源合理開發(fā)利用，服務(wù)國家能源戰(zhàn)略、保障天然氣供應(yīng)安全。
（五）建立健全五大機(jī)制
五大機(jī)制包括建立天然氣供需預(yù)測預(yù)警機(jī)制、天然氣發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、天然氣需求側(cè)管理和調(diào)峰機(jī)制、理順天然氣價格機(jī)制及強(qiáng)化天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全運(yùn)行機(jī)制，相輔相成，相互促進(jìn)，功能相互疊加。預(yù)警機(jī)制的核心是在充分掌控國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，系統(tǒng)洞察國內(nèi)天然氣市場運(yùn)行的基礎(chǔ)上對天然氣供需做出精準(zhǔn)預(yù)測，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險因素，為之后的協(xié)調(diào)決策奠定基礎(chǔ)。綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的參與主體包括多個職能部門，主要職責(zé)是監(jiān)督和協(xié)調(diào)市場運(yùn)行，重點(diǎn)是對天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策扶持和引導(dǎo)。需求側(cè)管理和調(diào)峰機(jī)制基于天然氣供應(yīng)可能出現(xiàn)短缺情景考慮，意在通過相關(guān)政策出臺以及價格引導(dǎo)確保有限氣源用在最能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，比如確保居民用氣就是需求側(cè)管理的重中之重。關(guān)于價格引導(dǎo)功能的良性發(fā)揮，主要是基于價格改革消除價格倒掛。理順價格機(jī)制的主要途徑是強(qiáng)調(diào)加快建立上下游天然氣價格聯(lián)動機(jī)制，完善監(jiān)管規(guī)則、調(diào)價公示和信息公開制度，建立氣源采購成本約束和激勵機(jī)制。同時利用價格引導(dǎo)天然氣調(diào)峰，具體措施是推行季節(jié)性差價、可中斷氣價等差別化價格政策，促進(jìn)削峰填谷，引導(dǎo)企業(yè)增加儲氣和淡旺季調(diào)節(jié)能力。強(qiáng)化天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全運(yùn)行機(jī)制著重強(qiáng)調(diào)各類供氣企業(yè)、管道運(yùn)營企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)切實(shí)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立健全安全生產(chǎn)工作機(jī)制和管理制度，確保安全供應(yīng)。
（六）深化油氣體制機(jī)制改革
一是深化油氣上游改革。例如，嚴(yán)格執(zhí)行油氣勘查區(qū)塊退出機(jī)制，全面實(shí)行區(qū)塊競爭性出讓，鼓勵以市場化方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，完善礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、儲量及價值評估等規(guī)則。建立完善油氣地質(zhì)資料公開和共享機(jī)制；建立已探明未動用儲量加快動用機(jī)制，綜合利用區(qū)塊企業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、參照產(chǎn)品分成等模式與各類主體合資合作開發(fā)、礦業(yè)權(quán)企業(yè)間流轉(zhuǎn)和競爭性出讓等手段，多措并舉盤活儲量存量；統(tǒng)籌國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)化國有油氣企業(yè)能源安全保障考核，引導(dǎo)企業(yè)加大勘探開發(fā)投入；統(tǒng)籌平衡天然氣勘探開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極有序推進(jìn)油氣資源合理開發(fā)利用。
二是深化油氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施改革?！兑庖姟诽岢鲎ゾo出臺油氣管網(wǎng)體制改革方案，推動天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場主體公平開放。深化“放管服”改革，簡化優(yōu)化前置要件審批，積極推行并聯(lián)審批等方式，縮短項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)辦理和審批周期。針對市場出現(xiàn)的新型運(yùn)輸方式和發(fā)展要求，意見還提出了根據(jù)市場發(fā)展需求，積極發(fā)展沿海、內(nèi)河小型LNG船舶運(yùn)輸，出臺LNG罐箱多式聯(lián)運(yùn)相關(guān)法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。
（七）攤成本、明賞罰、分責(zé)任、抓落實(shí)
隨著我國天然氣消費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)大，安全穩(wěn)定供應(yīng)和儲氣調(diào)峰的責(zé)任越來越大。但目前政府與企業(yè)對于保供的責(zé)任劃分不清楚，國家戰(zhàn)略保障與企業(yè)商業(yè)功能定位不明；跨地區(qū)供氣商、本地供氣商、燃?xì)馍虡I(yè)用戶不同企業(yè)之間保供責(zé)任也不清楚，基本上由跨地區(qū)供氣商獨(dú)家來承擔(dān)。因此，迫切需要進(jìn)一步強(qiáng)化供應(yīng)方、需求方、燃?xì)馄髽I(yè)、管道企業(yè)、上游企業(yè)在保供上各自的責(zé)任，對各主體承擔(dān)的成本進(jìn)行合理性分析，對各主體承擔(dān)的原本不屬于自身的成本有針對性地進(jìn)行補(bǔ)償。所以，意見中第十條明確提出建立天然氣保供成本合理分?jǐn)倷C(jī)制，相應(yīng)應(yīng)急支出由保供不力的相關(guān)責(zé)任方全額承擔(dān)，參與保供的第三方企業(yè)可獲得合理收益。
另外，由于目前我國涉及天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和監(jiān)管職能分散在國家發(fā)改委、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部、商務(wù)部、能源局等多個部門當(dāng)中，九龍治水，職能相對分散、重復(fù)、交叉，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對此，《意見》在詳細(xì)分解各項(xiàng)任務(wù)后特別注明各具體負(fù)責(zé)部門，厘清責(zé)任，同時還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)儲氣能力建設(shè)情況跟蹤，對推進(jìn)不力、違法失信的地方政府和企業(yè)等實(shí)施約談問責(zé)或聯(lián)合懲戒；對合同違約及保供不力的地方政府和企業(yè)，按相關(guān)規(guī)定納入失信名單，對嚴(yán)重違法失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒等等，這些都是分責(zé)任、抓落實(shí)的具體體現(xiàn)。
三大具體影響
《意見》對未來國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)行和天然氣市場運(yùn)行產(chǎn)生重要影響。
一是油氣上游市場改革將加速，促進(jìn)上游主體多元化，進(jìn)而激發(fā)國內(nèi)勘探開發(fā)潛力。非常規(guī)油氣中的頁巖氣加快發(fā)展步伐，煤層氣開采力度加大。
二是天然氣管網(wǎng)改革迫在眉睫，接收站、儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將加快進(jìn)度。
三是價格改革將按照既定目標(biāo)和規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)，管輸成本監(jiān)審和定價工作有序推進(jìn)，對氣價上漲的不合理預(yù)期會得到進(jìn)一步抑制。對城市燃?xì)馄髽I(yè)來講，未來更應(yīng)該關(guān)注三大問題：價格改革、基礎(chǔ)設(shè)施改革以及如何保證天然氣資源供應(yīng)的問題。
（作者單位：國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心）
